Nhà nước pháp quyền và phân quyền
Tại phiên khai mạc Kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa XII, Tổng bí thư Nông Đức Mạnh đã có bài phát biểu mà trong đó được cho là “lần đầu tiên chính thức công bố nội dung của Học thuyết Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa”.
Do đang không có thời gian, ở đây tôi không bàn đến việc đã có cái gọi là học thuyết nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hay chưa, có thì như thế nào và không thì sao; chỉ xin khẳng định rằng một khi đã nói đến hay muốn xây dựng nhà nước pháp quyền, dù là gắn vào tính từ “tư bản chủ nghĩa” hay “xã hội chủ nghĩa”, đó phải là một nhà nước phân quyền chứ không thể là một nhà nước tập quyền. Đây là đặc trưng đầu tiên và nền tảng nhất của một nhà nước pháp quyền. Thượng tôn pháp luật là đặc điểm rất quan trọng của nhà nước pháp quyền nhưng không hề giữ vị trí như vừa nói, và càng không là cái quyết định duy nhất. Sự lập lờ giữa pháp quyền và pháp trị sẽ dẫn đến một nhà nước “pháp quyền” méo mó và giả tạo.
Dịp này, xin được giới thiệu lại cuốn sách của tôi mang tên Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam. Sau khi hệ thống hóa triết học chính trị Montesquieu để làm nền, chuyên luận này nêu lên các đặc trưng của nhà nước pháp quyền từ cách nhìn hệ thống và luận chứng về mặt triết học - trên chính tinh thần biện chứng - cho tính tất yếu của thể chế phân quyền trong một nhà nước hiện đại. Cuốn sách cũng bác bỏ khái niệm “tập quyền xã hội chủ nghĩa”, đề xuất và luận chứng bước đầu cho một nhà nước “phân quyền xã hội chủ nghĩa”.
Không tránh khỏi những điều có phần thừa thãi thừa, thậm chí có những chỗ vô lối, như một khuôn phép bắt buộc trong bối cảnh lý luận triết học và xuất bản hiện nay, nhưng tôi tin rằng cho đến hiện nay, cuốn sách là một tài liệu hiếm hoi trong nước trình bày về nhà nước pháp quyền với cách nhìn trực tiếp khác biệt so với khuôn mẫu tập quyền “chính thống”. Nội dung của nó có lẽ sẽ hữu ích cho những ai nhắm đến một tư duy triết học, chính trị học và luật học thật sự theo đường hướng đổi mới.
Ở đâu đó tôi đã từng viết là mong muốn được tranh luận với những người giữ quan niệm chính thống về nguyên tắc tổ chức nhà nước. Tiếc rằng đến lúc này tôi không thấy (hoặc không biết đến) trang viết nào đó phê bình những luận điểm và luận chứng của tôi, ngoài việc đọc được luận án của một nghiên cứu sinh người Việt viết tại Đức có trích dẫn từ bản luận án ban đầu của tôi để chứng minh cho sự hợp lý của… tập quyền! Sắp tới, khi thời gian cho phép, tôi sẽ có thể sẽ đặt lại vấn đề nhà nước pháp quyền và phân quyền.
Xu hướng phân quyền xã hội chủ nghĩa trong tiến trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách chính trị ở nước ta.
Đã có một tiến trình ngầm ẩn, tự phát và không được chính thức gọi tên trong toàn bộ tiến trình cải cách chính trị chung, đặt biệt từ sau Đại hội IX. Đó là tiến trình phân quyền hóa từng bước bộ máy nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Trước hết, có thể khẳng định cơ chế cơ chế tập quyền đã là cơ chế tối ưu trong bối cảnh của hai cuộc kháng chiến và giai đoạn hồi phục sau chiến tranh. Cũng vậy, vào thời kỳ đầu đổi mới, nó đã giúp đem lại sự ổn định chính trị và xã hội cần thiết cho những cải cách kinh tế, đem lại sự thống nhất tập trung cho hệ thống các quan điểm chỉ đạo và những chính sách vĩ mô điều tiết một nền kinh tế đang chuyển mình. Nhưng đồng thời cũng cần nhìn thẳng vào sự thật là khi nền kinh tế thị trường phát triển vượt khỏi tầm mức sơ kỳ, và cùng với nó là xã hội bước vào thời kỳ xã hội công dân và nhà nước pháp quyền, thì tập quyền sẽ trở thành một chiếc áo quá chật hẹp cho một cơ thể đang không ngừng tăng trưởng. Đối với nước ta, cơ chế tập quyền đã làm tròn vai trò lịch sử, và nay kỷ nguyên thống trị của nó đang đi đến chỗ kết thúc trước xu thế tất yếu của nền kinh tế.
Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thừa nhận sự phân công, phân nhiệm trong kết cấu tổ chức của mình, có sự phân định giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thực tế, nếu không có sự gán ghép định kiến ngữ nghĩa, đó không có gì khác hơn là một biểu hiện của phân quyền. Và sẽ khó mà có sự phân công, phân nhiệm nào triệt để hơn, hiệu quả hơn, thực chất hơn nếu sự phân công, phân nhiệm đó nằm ngoài phân quyền hay không có xu hướng đi đến một cơ chế phân quyền đích thực.
Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam cũng đã có những quy định thể hiện tính đan xen quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước, mà nếu được thực hiện đúng với tầm mức của nó, đúng với chức năng, quyền hạn của mỗi nhánh, đó chính là một mức độ sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan này. Chẳng hạn, Chủ tịch nước có một trong những quyền hạn là ký công bố luật đã được Quốc hội thông qua. Trên lý thuyết, quyền hạn này bao hàm khả năng phủ quyết của nguyên thủ quốc gia trước một luật đến từ cơ quan lập pháp khi ông quyết định không ký thành luật. Chính phủ có thể trình dự án luật cho Quốc hội thảo luận và thông qua, đó thực chất là sự can dự, một hình thức kiểm soát lập pháp từ hành pháp. Cũng vậy, khi Quốc hội giám sát, chất vấn công việc của Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối cao và Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao, cũng có nghĩa là cơ quan lập pháp đã can thiệp vào công việc hành pháp và tư pháp. Từ tháng 07/1996, việc đi vào hoạt động Tòa hành chính hai cấp thực chất là gia tăng sự độc lập của tòa án, trao cho cơ quan tư pháp quyền kiểm soát đối với hành pháp địa phương…
Hiện thực hóa những điều đã hiến định và luật định này còn là vấn đề lớn, nhưng trước hết, những chuyển biến như vậy cho thấy khuynh hướng phân quyền đã tự phát hàm chứa ngay chính trong những cải cách về tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước Việt Nam. Điều đó cho thấy thật ra tiến trình phân quyền hóa ngầm ẩn nhưng tất yếu này không phải là quá xa lạ trong nhận thức và thực tiễn cải cách, cũng không phải là một việc “kinh thiên động địa” liên quan đến ý thức hệ, mà nó vẫn âm thầm từng bước nhưng liên tục được Đảng và nhà nước ta nêu lên và thực hiện trong suốt thời gian vừa qua.
Về mặt lý luận, cho dù bộ khung của mô hình chủ nghĩa xã hội tập trung quan liêu có vững chắc đến đâu để quy định tư duy về một nhà nước tập quyền, thì phân quyền như một cơ chế ưu thắng của nhà nước hiện đại, và trước những vấn đề hiện thực của bộ máy, vẫn không thể không đến lúc tư duy theo hướng phân quyền được đặt ra. Nhận thức về sự tập quyền phi hữu thể đã không ít lần được nêu lên.
(…)
[M]ột định chế hữu thể tập trung quyền lực tối cao không những phản lịch sử về mặt lý luận, đi ngược lại tiến trình hiện đại của nhà nước trong hiện thực, mà còn chỉ là sự hình thức trong thực tế của việc triển khai quyền lực nhà nước. Một mặt khẳng định về quyền lực nhà nước cao nhất, mặt khác Quốc hội lại chưa được trao thực quyền, do định chế này vốn chỉ là một cơ quan làm luật không chuyên nghiệp, hoạt động không thường trực, các đại biểu hầu hết là người của hành pháp, tư pháp địa phương.
Việc Quốc hội Khóa XI tăng số đại biểu chuyên trách, và bên cạnh Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoạt động có tính thường xuyên hơn còn có các Hội nghị Đại biểu Chuyên trách định kỳ, là những bước đi nhằm tăng dần tính độc lập, năng lực làm luật tự chủ của lập pháp trước hành pháp.
Tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội Khóa X (11/2001), cùng với việc đưa khái niệm “nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, một điểm nổi bật khác của Hiến pháp 1992 Sửa đổi được thông qua là cắt bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát, đưa định chế này về tập trung cho chức năng đặc trưng nhất của nó trước nay, là công tố. Tại Kỳ họp thứ 11 sau đó (03/2003), Luật Tổ chức Viện kiểm sát Nhân dân (mới) được thông qua, cụ thể hóa việc hạn định lại chức năng quyền lực của định chế tư pháp này. Đây là một kết quả của tiến trình cải cách tư pháp, từ vấn đề đặt ra là Viện kiểm sát với chức năng kiểm sát chung mọi cơ quan nhà nước thì về mặt lý thuyết sẽ nghiễm nhiên trở thành một cơ quan siêu quyền lực. Câu hỏi đã được đặt ra là vậy thì ai kiểm sát viện kiểm sát?
Cũng trước và sau Kỳ họp thứ 11 này, khi bàn đến đổi mới mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ, đã nổi lên câu hỏi là Quốc hội giám sát toàn bộ các cơ quan nhà nước, vậy thì hoạt động của các cơ quan và các chức danh của Quốc hội có cần sự giám sát hay không, và ai sẽ làm công việc giám sát này trong khi Quốc hội đã là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao?
Đã có những câu hỏi đó, vậy thì phải chăng rồi sẽ đến lúc có những câu hỏi tương tự, như ai thanh tra cơ quan thanh tra nhà nước, ai kiểm tra cơ quan kiểm tra Đảng?
Thực chất, những câu hỏi loại này chỉ là phenomenon của cái noumenon chính trị về vấn đề kiểm soát quyền lực. Rõ ràng, thực tế đời sống chính trị, đời sống quyền lực rồi sẽ đến lúc không thể không đặt ra trước nhận thức những vấn đề hiện thực và bản chất của nó.
Có lẽ đây là những câu hỏi không bao giờ có được sự trả lời thỏa đáng nếu tư duy lý luận và tư duy chính trị bị cột chặt vào quan niệm tập quyền cố hữu. Theo đó, để kiểm soát, giám sát một cơ quan, một cấp quyền lực cần có một cơ quan, một cấp quyền lực cấp trên, rồi lại cần đến cơ quan, một cấp quyền lực cấp trên nữa, và cứ tiếp tục như thế…
Đối với Viện kiểm sát, lời đáp thật “dễ”, cắt bỏ chức năng kiểm sát của nó là xong, tức giải quyết vấn đề theo cách triệt tiêu chính vấn đề. Nhưng đối với Quốc hội, giải pháp đó không thể áp dụng mà cũng không thể lập một cơ quan quyền lực cấp trên để giám sát. Tư duy và giải pháp cấp trên tịnh tiến như vậy, nếu không bế tắc trong xã hội dân chủ và nhà nước pháp quyền, thì cũng quay về với cái “nóc” hữu hình của quyền lực, với một thực thể siêu việt tối thượng và “thần thánh” vốn không có sai lầm và không chịu sự chi phối của bất kỳ một định chế nào khác.
Cũng tại Kỳ họp thứ 11 Quốc hội Khóa X, khi thảo luận về dự luật Tổ chức Tòa án, có một vấn đề nữa không tìm được câu trả lời thỏa đáng. Đó là việc chuyển thẩm quyền quản lý các tòa án địa phương từ sở tư pháp các tỉnh, thành về lại cho Tòa án Tối cao. Ý kiến phản đối cho rằng như vậy tòa án địa phương sẽ mất tính độc lập do chịu sự quản lý nhà nước không những về chuyên môn mà cả về tổ chức của tòa cấp trên. Những ý kiến này quên rằng với mô hình địa phương quản lý tòa án trên địa bàn, thì quan hệ chi phối này đã không hề làm tăng tính độc lập của tòa án nếu không muốn nói rằng đã làm mất đi tính độc lập của tòa án cho hành pháp địa phương. Giải pháp đã được thực hiện là thỏa hiệp trong luật 1, nhưng ở đây một lần nữa gốc rễ sâu xa nhất của vấn đề lại được chạm đến. Đó lại chính là cái phenomenon chính trị của việc kiểm soát quyền lực: ai kiểm soát ai và kiểm soát như thế nào? Vấn đề không phải kiểm soát theo hàng ngang hay hàng dọc mà tòa án trở thành một định chế tư pháp độc lập, mà là sự tự thân độc lập của nó và một cơ chế kiểm soát khiến sự độc lập này không trở thành sự độc tôn, dẫn đến lạm quyền, chuyên chế. Một lần nữa cho thấy giải pháp cấp trên theo đường thẳng lại chỉ đưa đến sự chi phối của một quyền lực tối cao (trung ương hay địa phương), làm mất tính độc lập của các định chế tư pháp.
Những câu hỏi như vậy một khi đã được nêu lên, cũng có nghĩa là đời sống chính trị đã thật sự đặt ra nhu cầu nội tại về một thể chế phân quyền với cơ chế độc lập và kiểm soát lẫn nhau một cách khép kín của các định chế quyền lực tương ứng ở cùng một cấp, mà không rơi vào bế tắc như trong thể chế tập quyền với một đường thẳng có điểm kết tối cao về quyền lực.
Thực tế cuộc sống đặt ra vấn đề không những về nhà nước pháp quyền, mà đồng thời, và như hệ quả, còn về một cơ chế triển khai được một quyền lực nhà nước phi chuyên chế và bất lạm quyền, trong sự tự động kiểm tra và điều chỉnh của nó. Cơ chế phân quyền vì vậy không chỉ là một nhu cầu mà còn là một tất yếu, một khuynh hướng đi đến của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đó là điều bình thường khi bối cảnh kinh tế-xã hội đã vượt quá tầm hiệu quả của cơ chế tập quyền. Đó là điều bình thường từ sự kế thừa biện chứng không tránh khỏi trong sự phát triển thời đại của nhà nước cách mạng Việt Nam.
Kế thừa biện chứng là sự kế thừa thể hiện ở những gián đoạn trong dòng phát triển liên tục, và từ nấc thang tiến bộ trước đó, chứ không phải gắn vào cái lạc hậu một danh xưng của cái tiến bộ. (...)
Chú thích[sửa]
- 1Điều 16 quy định: “Tòa án Nhân dân tối cao quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về tổ chức có sự phối hợp chặt chẽ với Hội đồng nhân dân địa phương”.
- Trước khi in thành sách, chuyên luận này đã được công bố dưới những hình thức khác nhau, kể cả việc gửi riêng đến một số vị lãnh đạo nhà nước và một số vị trong Hội đồng Lý luận Trung ương. Phiên bản đầu tiên là Luận án Tiến sỹ khi bảo vệ cấp cơ sở (12.05.2004) đã có toàn văn tại talawas vào ngày 15.08.2005. Bản này không đầy đủ và hoàn chỉnh như bản sách in nhưng vẫn là tinh thần đó và có “tính chiến đấu” cao. Bên dưới xin ghi lại một phần đã trích đăng tại talawas. Phiên bản này được bổ sung thêm một vài chỗ được nhấn mạnh, đăng lần đầu ngày 20 tháng 09, 2007.
